方一清：浅论限制外地牌照车辆进京次数的合法性？
方一清 北京合川律师事务所
最严“限行令”落地 | 2018年6月发布的《关于对部分载客汽车采取交通管理措施的通告》(以下简称《通告》)被称为“史上最严外地车限行政策”。之所以被扣上“史上最严”的帽子，是因为每辆外埠牌照客车一年最多只能办理12次“进京证”，每次有效期最长仅为7天，即外地车一年仅可以在京行驶84天。北京交管局解读时称，对天数如此限制的原因是北京中心城和副中心交通环境资源有限，无法承担太多小汽车。更为严格的是，未办理进京通行证或进京通行证超过有效期，在限行范围内支路等级以上城市道路停放的，根据停放天数相应扣减当年可办理进京通行证的天数。如果违反规定则需要付出“罚款100元记3分”的代价。根据《通告》，外地车限制区域也将进一步扩大，延伸至通州区全域(不含高速公路主路)。对于外地车而言，纸质进京证必须放在前风挡内侧左下部明示。严格的外地车限行政策之下，受到影响的汽车会有多少？根据北京交通委数据，截至今年5月底，北京市机动车保有量为621万辆(其中小客车519万辆)，外地牌汽车约100万辆。
车困在老城区里，这些身陷尴尬处境的外地车要流向何处？
“实在不行的话，我只能把车开回老家。”同样是‘外地牌+进京证’一族的李文(化名)称以后可能要做“地铁一族”。“赶时间的话，只能叫滴滴了，打滴滴拼车。”“在这个拼爹的年代，我只能认命了，去拼车上下班了”他们准备或和小区邻居或和同事朋友一起拼车出行。
“我参加摇号快6年了，但是一直没摇中。前几年有了小孩之后，我买了一辆挂河北牌的新车，现在也快没法开了，只能想办法租牌。”北京市民李先生告诉每日经济新闻记者。“京牌价格 水涨船高” ，“一牌难求”是所有在京购车人共同的焦虑。
限制外地牌照的车辆出行，从行政管理层面讲是下策，一旦分城里城外、本市和外地、二环里六环外就会产生二环 三环 四环等等的阶层，滋生等级观念、土著人群的优越感和先占的特权阶级，这样下去势必里外不讨好， 兄弟打架。
因为分里分外，分彼此就见外了，不亲了。这好比在齐鲁大地，问山东人，你是齐国人还是鲁国人？山东大汉倒也豁达，不愿上当地回答：都是山东老乡勒。如果你遇见上海人，把他当作外地人看待的话，他的回答一定会让你自讨没趣。“阿拉是上海令（人），侬是乡下人。”在上海人眼里，上海市区之外的人，都是乡巴佬。所以说非要分山南海北，关里关外的，人心不就散了吗？
京牌车主认为先到先得倒也坦然，没有京牌的也没辙，只能默默承受出行受限的别扭。有了京牌，可以畅游四九城，等于系着皇家的腰牌，耀武扬威，畅行无阻。有了京牌俨然成了新贵，过去找对象要找砌石头门槛的人家，接下来在北京择婿可能要看他家称京牌了。但有京牌的新贵们不一定念政府的好，他们知道政府为他们的便利出行默默付出巨大财政支持吗？
这从何说起？有这么个真实的故事：想当年，有哥俩闯关东，兄弟俩走散了，家谱在老大背篓里装着。弟弟这支的儿孙没谱可查辈分，他们就靠着祖辈的记忆思乡。每到清明、冬至、 除夕，焚香遥祭祖先。设想一下，老大的后代不见得比没了家谱的弟弟后人们更加怀恋家乡，思恋故人！
从公平角度讲，按照平等论讲得机会均等、资源共享、利益均沾。
一户有一辆以上的京牌车辆或一人有两辆京牌，这算不算在奢侈占用公共资源呢？或者有人不差钱一人购买几辆外地车，这种行为算不算铺张浪费呢？有人通过寻租、背户方式使用京牌车辆，这种灰色手段法律还一时监管不过来；有人通过古老的联姻方式，再用现代的离婚方式取得京牌，这又让行政执法鞭长莫及。
由此可见，通过管控限来限去，免不了衍生出一些游戏规则。
对某一地域的车辆进行限制，似乎和不忘初心、执政为民的理念不太合拍。因为它不接地气，既脱离群众，又有地域歧视之嫌。对在北京地区申请发放绿色环保的新能源（充电）车辆的绿色牌照，基本上不受限制。随着新能源的车辆（环保达标）增多，对首都的交通压力有增无减。
先看看国外如何治理交通堵塞的？在伦敦进入市中心需另交税；在里斯本车辆入市中心需交拥堵税；在新加坡行驶市区要收费、购车要申请；在首尔用经济杠杆缓解交通难；在日本是尽可能扩展有轨交通。
在治理交通堵塞方面，需高屋建瓴、宏观布局，推行“交通一体化”政策，主要是职能部门的权限一体化、对不同运输方式进行组合和统筹规划，譬如将修建轻轨、限制私人车辆、调整公共交通价格以及通行费用作为一揽子政策，对各项措施合理有效地进行协调；在微观上，采取一些行之有效的技术措施，如在高峰期征收“交通拥堵费”，在闹市区征收较高的停车费等，主要是通过“一条鞭”的价格杠杆法来调节。
无形的市场之手比用有形的行政措施适宜些，南风效应远比一刀切更得民意。如近邻日本，在治堵方面，采大禹式“疏”，而不是“限”。
他山之石，可以借鉴。车辆限行措施的蕴酿、出台、施行事关千家万户的大事，应当走群众路线，需要群众参与。之前北京的自来水水费上调几分几毛就开过听证会，大爷大妈们积极报名踊跃听证，为了切身利益、争分夺利。单看这种大场面，很难说中国是距离法治最遥远的国度。
当下一辆私家车的价格大多在几万、几十万、百万元的价位，外地牌号的车辆由于限行在北京六环内每月只能出行一周，其价值大大折扣。“限行”应该开个听证会，因这关乎老百姓的钱袋子和出行便利大事，要求参与听证的人数应该不在少数。再说听证会本身就是一次很好的普法盛会，能让老百姓能够真真切切地感受到当家做主的主人翁感，同时一次成功的听证会，更能有效地促进法律的实施。
从限行措施的可操作性上讲：应从道德层面、倡导性引领人们提高德行，不宜设立义务性规范，因为义务性规范要求主体必须履行某项积极行为。众所周知，法家恪守严刑峻法、赏罚分明，接受处罚是守法，接受奖赏是守法，不接受奖赏、分封、犒劳也是违法，同样受到处罚。“限行”一旦上升到法律法规层面，必然和制裁联系到一起，往往引起矫枉过正的消极的社会效果。
看看邻国的国民在法律遵守方面的表现：韩国经济危机时，家庭主妇的爱国心，捐零花钱出来为国分担；新加坡治环境污染的手段之一：羞辱。给乱丢垃圾穿带虫子图案的服装；日本人的低碳减排观、垃圾分类高度自觉性，都值得我们借鉴和学习。
另外，单从限行的属性、效力层面上论，“限行措施”给行政法学家、民法学家和司法界出了一道难解的题，这道题若放到司法考试、法律职业考试里面一定具有可考性，难倒一批人！
话说前两年发生了一件真实的案例：有位女司机驾驶一辆外地牌照，违反限行规定进入北京二环内，被罚款 扣分。该女司机“懂法”，是位法律人，不服处罚。这位红颜、冲冠一怒起诉到法院，诉称限行措施违反物权法里物权平等，交管局、交通委的执法未能遵循法律至上，属于违法行政。
后来的结果是什么呢？媒体没有报道。有可能女司机撤诉后庭外解决了，有可能她摇到号了，有可能买了辆新能源的绿牌汽车，还有可能她和京牌户联姻了。总之，化干戈为玉帛了！
同样由于京牌紧俏，有位环京地区的地方法院的张庭长，在审理多起借贷纠纷、买卖合同案件中，原告、被告通过抵押车辆，拍卖京牌车辆获得价款，从而使京牌车辆在“二渠道”流通。从事审判工作二三十年的张法官被蒙蔽了法眼，由于涉及相关的虚假诉讼，调离审判岗位，被调换到政府机关管后勤，主要负责蔬菜、副食供应。为此当地的老百姓称他为“菜园子”。张法官感到挫败，感叹被倒买倒卖的车牌主们带到沟里了。
行政决策的客体是指一定的行政管理辖区域和部门所要解决的有关国家社会公共事务，涉及广泛的社会事务的管理。从中央到地方，需要涉及很多机构，动用大量人力、物力资源。凡是政府管理的领域，就是行政决策的所在。
行政决策执行的强制性与权威性。行政决策的目的是实现行政职能、维护公共利益、提供公共服务，其行为以国家权力为后盾，其结果表现为国家的政策或法律、法规等规范性文件。而这些政策或法律一经确定，付诸实施，便具有特殊的权威性和强制性，具有普遍的约束力。行政决策一旦形成并公布，不管行政关系的对方是否同意，都必须执行。这种强制性作用，不仅可以约束行政组织内的成员，而且约束该行为组织管理职权范围内的一切行政机关、社会团体、企事业单位及个人。
法律法规的实效在于实施，“徒法不足以自行”。2016年12月份，根据《北京市道路交通安全防范责任制管理办法》规定，北京市交管部门与市邮政管理局联合行动，规范邮政寄递企业的电动三轮车管理，车辆统一车身颜色、标识、编码等外观特征，全市的5.7万辆快递车全部上保险。现在从形式上看，该规定执行到何程度呢？让老百姓看不懂。
按照职能划分，城市道路违章停车扣分罚款的工作，应交由负责市容市貌、市政道路的城市管理监察的城管接管，到现在也没有下文了。老百姓看到的是交警聘一批辅警，在忙前忙后拍照片、贴单子、上传图片、扣分罚款。据说，针对这事人大代表多次呼吁过、法律专家时不时地反映过。
抽象行政行为是指行政机关在进行行政管理中，针对不特定的人和事制定普遍适用的规范性文件的活动。抽象行政行为并不直接对具体人或事作出处理，在中国不能对此提起行政诉讼，抽象行政行为的合法性审查属于国家权力机关和上级行政机关的职权。
针对外地车牌的车辆进京限制，是否属于不特定里的特定呢？这或许和绝对里有相对，相对里有绝对一样，让人难以捉摸！不过，依据行政诉讼法可以附带性的审查的方式提起行政诉讼。附带审查抽象行政行为是指申请人（起诉人）不仅对集体性种行为所依据的行政法规认为违反宪法和法律，请求复议机关（人民法院）对其一并审查。
限行举措的法律位阶是规定，在立法法体系中是属于级别、层次、效力里较低的一种。它的效力、规格还远不如《北京市控制吸烟条例》，因为《北京市控制吸烟条例》是由北京市第十四届人民代表常务委员会通过的。由此推断“限行”措施，不是权宜之计就是无奈之举！因为法律向来是保护弱者的。
回头说说“城里城外”的话题，这个话题真的一时说不尽。不过有个现象还挺能说明城里城外人的尴尬！北京这么大，中兴国安球迷的人数有多少呢？现有的球迷人数与全北京几千万的常住人口相比不成比例。有部分国安老球迷被外迁到天通苑、回龙观、北七家等五环外的地方，去工体加油着实有点远了，再说老北京离开皇城根，还能算老北京人吗? 还有一些流动人口国安球迷，揣北京暂住证（这两年刚改为居住证）的球迷，他们时不时自惭地流失。这些球迷在问自己，这座城市接纳了你吗？他们的身、心兴许融入了这座城，但是“身契”却在这座城市之外的某个地方。
车辆载的不光是乘客，更载的是民心！行政机关应充分认识到文明城市的创建必需提高治理体系和治理能力，务必增强市民群众的获得感、幸福感、安全感。民生保障不是一种制度安排，是为人民群众办实事的。政府应多开暖心班车、多发通勤车；叫车服务平台更迅捷化；便民的共享单车有序化；努力打通条块分割，打造环京津冀一体化！
未来随着镶钻似的七环路破茧而出和黄金分割般的城际轨线全面铺开，一小时生活圈的有望建立，限制外地车辆出行的措施在不远的将来将成为过去式 。挤地铁等公交左转右转、弯弯绕地挤破头的囧态将一去不复返！
城里的生活可以说是富丽堂皇，城外的自然是鸟语花香。城里城外就是一个偌大的“围城”，城外的人发扬情怀，“墙外开花墙里香”，一方面向往城里人的生活，一方面自比绿叶衬托城里的雍容华贵。另外，一些会算账的城里人提前退休，将老旧房屋租出去和以房养老的老人们一起在六环外、七环沿线做陶公，享受田园生活。
最后，归根结蒂地讲法律（广义地包括行政层面的决定、规定、通知、办法等行政文件）的制定，应当从实际出发，科学合理地规定权利与义务、权力与责任，树立法律适用的权威性、考量法律遵守的成本和效益和老百姓的自觉性，同时还要考虑民意因素。上述因素周全，立法的质量也就随之提高！
蓝天白云、青山绿水的生活，需要我们每个公民的绿色出行！（这个义务应该不分城里城外和本市外地。）
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